城市更新“典型问题”案例剖析：旧区改造

本篇将结合近年来所在团队参与的上海、广州、深圳等地的城市更新项目的经验，分享旧区改造的一些典型案例。

  为了推进城市更新行动，2021年国家和地方陆续出台了一系列关于城市更新的法规和政策。旧区改造是城市更新的重要内容之一。我国的很多城镇老旧小区建于2000 年前，存在的普遍问题是楼栋低矮密集、治安较为混乱，因此国家高度重视旧区改造工作推进。2020 年 7 月，国务院办公厅印发了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号），该《意见》明确了全国城镇老旧小区改造工作的对象和范围，同时确定了 2022 年和“十四五”期末发展目标，到“十四五”末结合各地实际，力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。

  作为一家专注于城乡发展综合法律服务的律师事务所，笔者所在团队长期为各地城市更新项目提供法律服务，我们希望从实操层面总结项目中的问题及经验为城市更新项目的推进提供一些参考。笔者在之前的文章中已经分享了城中村改造的典型案例，本篇将结合近年来所在团队参与的上海、广州、深圳等地的城市更新项目的经验，与各位分享旧区改造的一些典型案例。

  一、旧区改造中的“历史风貌”保护

  案例：

  根据笔者所在团队服务全国各地的旧区改造项目经验，我国各地旧区改造项目中经常遇到优秀历史建筑和历史风貌区的保护问题。以上海市黄浦区某旧改项目为例，该项目位于上海市老城厢历史文化风貌区西北角，旧改区域面积逾9 万平方米，以规划道路为界，项目开发权分属于市属城投公司和一家房地产开发企业。该项目区域内遍布大大小小的街巷，路网密度较大，道路宽度较窄，许多巷弄沿线建筑高度与路面宽度比超过2：1，道路走向蜿蜒曲折，形成狭长的特色空间。

  该项目区域内历史建筑类型多样，主要以里弄住宅为主，低层建筑所占比例最大，其中包含47 栋历史保护建筑以及作为历史风貌保护区的一条街。区域规划范围内基本保持了原有的城市低层高密度的特征，是反映上海老城厢历史文化风貌的典型地区之一。

  问题：

  对于涉及历史风貌区和优秀历史建筑的旧区改造项目，首先，我国各地均规定了针对历史建筑本身的保护方式，对历史建筑的更新方式须严格依照政策规定执行；其次，在历史文化风貌区内进行的建设活动也受到严格限制，新建、扩建、改建建筑须落实和执行相关政策规定的保护要求。

  有鉴于此，在参与旧区改造项目时，开发主体需要面对更加严格的规划管控要求，在开发建设、时间周期、资金要求等方面均有更高的难度。如何统筹推进历史建筑保护和旧区改造？是开发主体不得不面对的问题。

  解决方案：

  1. 根据当地相关的政策规定，合理做好针对历史建筑本身的评估及更新工作。一般而言，需要针对不同历史建筑的保护级别来确定对历史建筑本身的改建程度。例如，根据《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》的规定，对上海市优秀历史建筑的更新保护程度分为四个等级：（1）建筑的立面、结构体系、平面布局和内部装饰不得改变；（2）建筑的立面、结构体系、基本平面布局和有特色的内部装饰不得改变；（3）建筑的主要立面、主要结构体系和有特色的内部装饰不得改变；（4）建筑的主要立面、有特色的内部装饰不得改变。以该项目为例，在更新过程中应根据对历史建筑的评估结果来进行相应等级的改造，避免造成对历史建筑不可挽回的损害后果。

  2. 规划好项目的功能结构和空间结构。以该项目为例，开发主体的规划设计的功能结构和空间结构将该项目区域分为三个部分：（1）第一块区域为现代高层建筑区，以商业、办公综合用地为主；（2）第二块区域是以传统建筑形式为主的商业娱乐区；（3）第三块区域是传统建筑和现代建筑夹杂的居住片区。该项目基于道路对区域空间的分割进行规划设计，并结合历史建筑的分布情况，区分了不同区域的建筑高度，较好地平衡了历史建筑保护和增加开发量之间的关系。

  3. 合理确定项目内部地块的开发顺序。仍以该项目为例，该项目开发建设过程中，先开发保护历史建筑较少、规划以高层商办为主的地块；再开发保护历史建筑较集中、规划以多层居住为主的地块，一定程度上为开发难度更大的区域的开发建设赢得了更多筹划时间。

  4. 积极探索空间整合和利用。在空间可行性研究的基础上制定控制性详细规划，合理确定项目的用地性质、建筑密度、建筑控制高度、容积率、绿地率、交通出入口方位、停车泊位及其他需要配置的公共设施等因素。

  二、旧区改造中的“拆迁阻碍”

  案例：

  2020 年，笔者所在团队参与了广州市某旧区改造的常年法律顾问服务，该项目对广州市某旧住宅区实行改造，拟改造户数超过400 户。当时该项目的《拆迁补偿方案》已按规定完成表决，正如火如荼地进行拆迁补偿工作。

  据负责该项目拆迁补偿服务工作的前期服务单位介绍，当时该项目仍有超过30 户的被征收人拒绝签订《拆迁补偿协议》。相关被征收人拒绝签订《拆迁补偿协议》的原因在于不满意《拆迁补偿方案》规定的补偿标准，部分被征收人要求的拆迁补偿标准为《拆迁补偿方案》规定标准的2 倍。虽然街道办事处、居民委员会及旧改前期服务单位已与相关房屋的权属人进行了数轮协商，但仍未与相关房屋的权属人就《拆迁补偿协议》签订达成一致意见。

  问题：

  旧区改造项目推进过程中，拆迁补偿工作通常是耗时最长、资金需求量最大的一项工作。旧区改造项目中一旦出现一定数量的拒绝拆迁的房屋权属人，则往往会成为制约旧区改造项目进度的最大阻碍。如何避免因拆迁进度严重受阻从而影响旧区改造项目的推进进度？如何设置应对方案？这些都是旧区改造项目必须要在事前考虑好的题。

  解决方案：

  1. 为避免拆迁阻碍，旧区改造项目应充分征询被征收人的意愿。旧区改造作为一项惠民工程，完成意愿征集的旧改项目符合大多数被征收主体的意愿，却难以得到全部被征收人的同意。我国各地的旧改政策均规定了旧区改造项目的申报及拆迁补偿工作的启动需征询被征收人的意愿并满足最低比例的要求。以上海市为例，上海市旧区改造“第一轮”征询为“旧改意愿征询”，需满足九成以上的公有楼房承租人和被征收人的同意后，旧城区的改建才能进行；第二轮征询是指“附生效条件的补偿协议”，签约期内如果房屋征收补偿协议签约的比例达到相关规定的数目后，补偿协议才会生效；如果没有达到，应当取消征收。签约比例由地方政府规定，上海各区的签约比例一般要求不得低于85%，部分区二轮征询的最低通过比例甚至已达到 90%。

  2. 对拒绝征收拆迁的被征收人应采取“刚柔并济”的处理方法。一方面，可以积极协调街道办事处、居委会就拆迁补偿事宜进行政策宣贯和协商，积极听取被征收人的诉求，并给予其他非拆迁补偿方面的人文关怀和支持，促使被征收人对旧改项目带来的长远利益形成正确认识。

  另一方面，对于无法通过协商方式处理的被征收人，可按政策规定启动强制征收方式。如根据《深圳经济特区城市更新条例》第三十六条规定，旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于95%，且经区人民政府调解未能达成一致的，区人民政府可以依照法律、行政法规及本条例相关规定对未签约部分房屋实施征收，体现了维护社会公共利益的原则。

  三、旧区改造中的“网络舆情”

  案例：

  2020 年，笔者所在团队参与了广州市某旧区改造的全过程法律服务，该项目拟对广州市某旧住宅区实行改造，拟改造户数超过400 户；当时，该旧区改造项目正在进行拆迁补偿工作。

  某日，一名匿名者在当地网络平台上发表了一封《公开信》，《公开信》称，该旧区改造项目存在补偿金额无法保障居民基本生活、拆迁方案没有经过民主表决程序、拆迁补偿协议内容违反法律规定、存在违法表决甚至威胁的情况。该封匿名信在网络上及被征收人群体内部引发了一定的讨论热度。根据笔者所在团队前期对该项目进行的摸底以及与居民委员会的沟通情况，该封匿名信列举的旧区改造项目存在的问题与真实情况不符，列举的相关信息存在主观臆断甚至捏造虚假信息的情况。

  问题：

  互联网时代背景下，信息传播的便捷性和速度均得到极大改善，但同时网络上也充斥着大量虚假信息，旧区改造项目亦可能发生虚假的负面网络舆情。

  旧区人口密度更高，信息传播速度较快；居民的受教育程度相对较高，维权意识较强。不实的网络舆情可能对被征收居民造成误导，进而可能对拆迁补偿协议的签约和交房拆迁工作造成一定的阻碍，并可能影响居民会议对后续旧改工作相关表决的通过率。因此，面对可能发生的虚假的负面网络舆情，改造主体需要提前考虑有效的应对措施。

  解决方案：

  前述广州市旧改项目中，为避免不实舆论进一步发酵，笔者所在团队当日连夜协助居民委员会起草了回应信，对匿名公开信陈述的旧区改造问题从事实和法律角度一一进行回应和澄清，同时协助居民委员会起草并向街道办事处发送了信函，对匿名公开信提及的相关问题进行了一一解释。经过各方对负面舆情积极地进行澄清和解释，该项目的舆论风波渐渐得到平息。

  旧区改造过程中若出现包含虚假信息的负面网络舆情，可针对舆情中反映的不实信息向居民及政府进行解释和澄清，并可借助居民委员会、街道办事处及时制止谣言传播，稳定民心；并加强对旧改政策宣贯，对改造给居民带来的好处进行宣传，促进被征收居民对旧改项目形成正确的认识。