打仗要有好军队：孟晓苏力谏完善“住房双轨制”，让央企回归保障房本位

孟晓苏  全国人大原委员长万里秘书

      中房集团原董事长

      现担任汇力基金董事长、中国国际跨国公司促进会副会长

解决好大城市住房突出问题、发展保障性租赁房，目前客观效果不尽如人意。究其原因，还是因为缺乏有力的执行主体，缺乏落实这些要求的央企国企，就像想要打仗却没有一支军队。过去曾有集团化央企承担保障房任务，因此成为稳定市场房价的主力军。

1996年-1998年，原国家体改委、原国家计委、原国家建设部、原国家科委与中房集团公司共同设立了课题组，进行住房制度改革方案设计。课题组由洪虎、杨慎、郑新立等人担任顾问，由笔者担任组长。课题组以发达国家与地区的住房制度与运行机制为模版，在房改方案中提出了实行住房“双轨制”的思路，即“市场供应商品房，政府提供保障房”。国务院采纳了课题组的建议，1998年7月国务院发布住房制度改革文件，启动了影响深远的城镇住房制度改革。

在房改二十多年后的今天回过头看，当年所设计的住房制度与住房“双轨制”都是完全正确的。但是在执行中出现了不少问题。其中最大的问题是对落实住房“双轨制”认识不足，一度忽视了住房保障体系建设。有人削弱央企、国企在保障房建设上的作用，背离了房改的“初心”。造成的社会问题至今难于扭转。面对房地产市场乱象、房价上涨引发群众不满，楼市“调控”政策层出不穷，但始终没有取得理想的成效。

根据中央多次提出的“实现房地产市场平稳健康发展”的要求，现在似乎到了需要正本清源、重提“双轨制”、总结正反两方面经验教训的时候了。

  “住房双轨制”：一轨被遗忘，一轨遭打压

虽然我们房改方案写得很好，但是并没有被主管部门全面接受与落实。他们在建立“双轨制”上认识模糊。在一段时间里迷信房地产市场化，认为不需要政府做什么，只靠市场化就可以解决住房的所有问题。他们要求开发商不仅提供商品房，而且提供保障房，忽视了政府的“保障轨”职能，多年“旷课”不建保障房，把保障房建设责任推给开发商。为此制定出所谓“70/90”政策，即要求开发商“切小户型”。他们误认为低收入家庭“四斤的龙虾吃不起，一斤的龙虾就吃得起”；还曾经把“降低房价”当成施政目标，以为只要把商品房降价，就能代替保障房。

这种情况直到2008年才逐渐开始改变。国务院撤销了原“建设部”、重新设立“住房和城乡建设部”，对其明确了保障房建设要求。并启动了全国各地的“棚户区改造”与“保障房建设”。经过几年的努力，才把群众呼声很高的保障房建设，通过政府直接行为补上了“旷课”，阶段性地平息了民怨。

此时另有主管部门，以要求央企“市场化”为由，否定房地产央企、国企的保障房建设职能，把央企、国企都赶到市场上去，与民企举牌竞争，竞相推升地价与房价。

  频发的“房地产调控”引人反思

近年来群众对市场上的高房价又起怨愤。管理者们却故态复萌，不是按照中央要求继续完善“保障轨”，而是起劲打压“市场轨”。各地频发的“房地产调控”，已成为政府行为的“新常态”。

据统计，我国各地每年发动的“房地产调控”就有几百起，多数是围绕打压房地产企业与房地产市场。在房地产调控中，相互“抄作业”，往往忽视实际情况和一城一策，“看得见的手”有时候变成“闲不住的手”，调控频率越来越密、调控词汇花样翻新、调控手法层出不穷。不仅把曾作为“临时性措施”的“限购、限贷”僵化与永久化，有的还在给商品房甚至二手房直接粗暴“定价”，仅仅是当作权宜之计和避免被约谈，而不是从根本上去考量、去治理、去解决问题；市场在一味限购下萎靡、销售受阻，造成房企负债率增高，金融主管部门再划出负债率“三条红线”，成为从背后扼住房企喉咙的“催命索”。这些措施，本是为了解决问题，但也让本应获得平稳运行的房地产市场出现大起大落现象，让住房“双轨制”体系难于落地，让房地产企业陷入迷茫与困境。

人们看到“华夏幸福陷困局”、“恒大几近破产”等负面信息充斥网屏。他们不禁发问，这些大型房企到底还能活多久？除了房地产央企与国企之外，其它市场化的房企还能存活下去吗？

  国外境外经验：保障轨要靠国企来运行

我国房改方案所借鉴的英国、美国、新加坡、韩国与我国香港地区的住房制度，不仅都有保障房体系设计，而且都有强有力的执行机构。政府、金融与实施企业都以非营利方式予以落实，共同构建面对低收入群体的保障房供应体系。

比如，英国在二战后35年间建造的1000多万套住宅，半数是“公房”，是由政府支持的16家大型非营利机构“英国建房社团”建造的；新加坡政府设有“建屋发展局”，通过淡马锡等国有企业成片建设“组屋”，使得80%的新加坡人可以享受保障房；韩国政府设有国有企业“住宅公社”，其社长是“副部长级”政府官员，该机构专司保障房建设；我国香港地区从港英时代起，就在“房屋土地局”下设立“居屋署”与“公屋署”，前者负责建产权型保障房，后者负责提供租赁型保障房，两署共有2000多公务员，主要是负责建房的工程师；此外还设立了“香港房委会”，负责“夹心层家庭”的产权型保障房。这些住宅不同于商品房，都是低地价、低房价、低利润，其收益要求都仅是能够维持其内循环。

我们1998年制定房改方案的时候，并不缺乏保障房建设的国企。那时我国的房地产企业绝大部分是国企，笔者所领导的中国房地产开发集团公司还是央企。那时我国缺乏的是市场化房地产企业。所以在房改后的若干年内，国家政策主要是推动发展市场化。但是谁也没有想到，在提倡建立“市场轨”之后，主管部门竟要求房地产央企也只能“以盈利为目的”，最终要求央企脱离“保障轨”，走到取消央企承担保障房职能的极端化。

  房地产央企：为什么都脱离了保障轨？

1999年国务院各部门与企业脱钩，国家设立中央大型企业工委，随后设立国资委来管理这些脱钩企业。国资委设立后，结束了各部门纷纷管企业的混乱局面，为提升企业经营效益创造了条件。但他们忽视了什么？忽视了在原部门在管企业时，对行业发挥引导力与影响力的另一方面作用。

房地产企业中的央企与国企，曾多年承担保障房建设任务。比如其中的中国房地产开发集团公司，通过覆盖全国230多个大中城市的“中房集团”，引领着600多家房地产开发企业，发挥着央企的控制力与影响力。它从上世纪80年代到90年代初期的房屋开发量，每年都占全国开发量的20%，最高曾达到22%。中房集团每年召开一次集团工作会议，在分配开发任务指标的同时，也部署提高品质与控制房价，它是“政府提供保障房”的有力实施机构。而且有了它所提供的大量低价房，各地商品房价格就难以被人哄抬。它发挥的恰是韩国“住宅公社”、新加坡“建屋发展局”、我国香港“居屋署、公屋署”类似的作用。其它房地产地方国企包括各地“房开公司”，不少也被地方政府仿照中房，赋予它们类似的职能。

问题出在后来的国资委负责人，他并没有看明白房地产央企这一重要职能，仅以“盈利”作为考核央企的唯一目标，把各类企业一律都推向市场化。2004年笔者与高尚全、杨慎向国务院提出“以股份制方式重组央企房地产资源”建议，希望能让央企在“保障轨”发挥更大作用。建议受到国务院领导人的重视，却因被国资委变为“资产划转方式”遭到部分央企抵制，最终重组工作失败。

自从笔者2006年离任中房后，在上级要求下，中房集团不再召开年度工作会议了。还刻意切割央企中房与各地中房的联系，最后把央企中房并入到一个施工企业，仅为让后者取得房地产资质，却让中房在行业中影响力尽失。这无异于“女王变婢女”，此举让了解中房地位作用的建设系统老领导们痛心疾首。现在别说是“最大房地产集团”，连“百强”企业中也没有了中房的身影。一个曾经引领行业的房地产巨子英雄末路，被人为地湮没了。

至于其它房地产央企，有些活得还不错。他们根据上级要求，纷纷“以盈利为目的”，走上“彻底市场化”的道路。他们活跃在各地土地拍卖市场，利用政府与金融机构对央企的特殊支持，用高地价与高房价，无视低收入群体的保障房需求，无情地碾压着在市场上苦苦挣扎的民营房地产企业。

  从脱离“保障轨”，到打压“市场轨”

尽管近年来不少地方政府在中央要求下，纷纷设立新的“平台公司”承担保障房开发任务。但它们都只是分散化的主体，远不像当年中房集团那样能全面推动与有力实施。更多地方政府则仍把保障房交给开发商承担，以“市场轨”代替“保障轨”。这与当年的房改方案设计大相径庭。它不仅规避政府的保障房责任，而且难以满足人民群众的需求。众多低收入家庭与年轻人群体不得不面对冷酷无情的商品房市场。看到“以盈利为目的”的国企与民企竞相推升商品房价格，他们怎么会满意呢？

如何解决群众对房价上涨的不满？调控者不从完善“双轨制”上下功夫，反而在让央企脱离“保障轨”之后，用行政手段打压“市场轨”，以转移视线、平息民怨，在认识误区中越走越远。

对于已经买房的居民，特别是中高收入的居民，“降房价”会有什么好处吗？他们巴不得房价上涨，房价下降对他们来说就是家庭财产贬损。正确的住房政策应当是“市场供应商品房、政府提供保障房”，政府与央企国企的重要职责，是保障好低收入群体与收入水平不高的年轻人。我曾经细致解说过“结构性房价”，在完善的住房供应体系下，不是要一般性地看整体房价的涨落，而是要看对低收入人群提供了多少低价房屋。低价房提供多了，平均到整体社会房价中，房价上涨就不会过快，而且还让低收入家庭住上了房。要实现“结构型房价”，就要通过政府与央企国企履责，让低收入人群得到住房社会保障。

  肇事者的反思：被房地产行业乱象警醒

是否要让央企都“以盈利为目的”？是否要让房地产央企退出行业引领职能？随着房地产带来社会问题的显露，人们对这个问题的看法在改变。

最早反思这个问题的是原国资委负责人。是他当年提出要求并动用行政手段，强制要求房地产央企都要“以盈利为目的”，并指责房地产央企的行业引领职能是“不务正业”。这位负责人在退休后自己慢慢想明白了。他在大学讲课时就举出正反面案例，说明央企、国企对于行业的控制力与影响力是多么重要。他说：“上海的出租车价格为什么没有大幅度上涨？是因为在上海出租车行业中，国有出租车公司发挥了稳定价格的作用”；他再举例说：“房价为什么大幅度上涨？就是因为房地产业失去了央企的控制力与影响力，房价才涨得不可收拾；政府不得不动用行政手段，对房地产业进行调控，又影响到市场化的发展”。大家听听，他说得挺深刻吧？

如今这位先生已不在人世。最近我跟他身边人员再次核对这些说法，竟对他油然产生不少敬意。人非圣贤孰能无过？他是在不了解房地产行业特殊性的情况下，提错了要求、做错了事，但他总算在退休后把这件事情想明白了，并且肯讲出来告诫后人。他的这些说法值得我们深思。今天管事的人们，你们不致于也要等到退休之后，才把这些本该在岗位上办的事情想明白吧？

  重建住房“保障轨”，让国企央企回归应有职能

如何解决房地产市场丛生的乱象？如何实现中央最近再三要求的“稳地价、稳房价、稳预期，实现房地产市场平稳健康发展”？关键在于让住房制度回到“双轨制”，让“市场归市场、保障归保障”。而在重回“双轨制”中，关键是要让房地产央企正常回归“保障轨”，履行央企的应尽职责。十八届三中全会《决定》要求：“准确界定不同国有企业功能。国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献”。房地产央企、国企主要应承担公益性任务，提供保障房服务。要改变其目前“以盈利为目的”、在市场上瞪大眼睛寻求挣钱机会的错误经营方向。

在当今我国房地产市场上，“以盈利为目的”的市场化企业已经成长与成熟起来，他们足以正常运行“市场轨”。他们面对的难题，是现在与国有企业的“不平等竞争”。地方政府把地拍卖给国有企业，本身不用背负“让利民营企业”的责任；国有企业还便于融资，资金成本低于民营企业，这是谁都知道的事情。央企、国企若凭借这些优势，继续进行市场化房地产开发，对于民营企业显然是不公平的。国企把民企挤出房地产市场的前景已经不远了。有的房地产民企在努力拉国企来当控股股东，以改变自己的低下身份，而更多的民企则没有这种造化。

事实证明，让央企、国企继续这样在“市场轨”上存在，不利于房地产市场的健康发展，不符合我国市场经济的发展要求。央企、国企都忙着靠房地产挣钱，谁去开发公益性的保障房呢？正确的做法应当是，央企、国企要尽早回归住房“保障轨”，退出市场化房地产开发；保障房的土地供给也应不同于商品房的土地拍卖，只能按成本价供应土地，只能征收基本税费，投资要定向于产权型与租赁型保障住宅建设，以低价位售给或租给低收入人群。国务院建设行政主管部门与各地政府主管部门，要加强对央企国企履行公益职能的行业指导，在计划指标、土地供应、规划设计、建造施工、房屋分配、后续管理等各个方面，履行政府应尽职责，督促它们从“市场轨”转向“保障轨”。只有让央企、国企重回保障房本位，才能恢复房改时的初心，有效完善我国住房制度。

  “双轨制”药到病除，也可让“调控者”松口气

近年多发的“房地产调控”让地方政府忙得不轻。尽管中央领导人不断强调“解决好大城市住房突出问题”、“发展保障性租赁房”，客观效果却不如人意。究其原因，还是因为缺乏有力的执行主体，缺乏落实这些要求的央企国企，就像想要打仗却没有一支军队。过去曾有集团化央企承担保障房任务，也因此成为稳定市场房价的主力军。因为有中房各地公司提供的低价位房屋，其它企业想抬高房价也抬不起来。可惜现在已找不到覆盖全国的企业集团。面对中央关于保障房建设的一系列指示，官场上已形成了“以传达代落实”的做法，他们认为“传达了就是做到了”、“做到了就是做完了”。民间有个说法叫“瘸子打围坐着喊”，谁也不去动真的，因为他们都没有“好腿”，站不起来。其中尤以约谈做法最为典型。

看到每年都要从上到下大规模动员各地搞“房地产调控”，我常常想，为什么过去我在中房集团时，每年开一次集团会议就可以解决的问题，现在却要大张旗鼓兴师动众地动员全党去做呢？而且效果还不如原来的好。其实只要重新明确住房“双轨制”政策导向，让央企重新回归“保障轨”，成为执行国家保障房任务的生力军与“好腿”，住房制度的落实就有了正确方向与有力抓手。现在困扰着我国政府的“房地产调控”问题，很多就可以迎刃而解了。